41. savjetovanje HAD-a
Karlovac, 2006.

Silvija Babić,
Hrvatski državni arhiv

PRIMJERENOST POSTOJEĆE ORGANIZACIJE RADA SLUŽBI ZA GRADIVO IZVAN ARHIVA U REPUBLICI HRVATSKOJ

Uvod
Namjera teksta zamišljenoga kao uvod u jednu od tema okrugloga stola za 41. savjetovanje Hrvatskoga arhivističkoga društva, jest potaknuti raspravu o trenutnome položaju onoga dijela arhivske službe koja brine o gradivu izvan arhiva, odnosno, ustanoviti njene sadašnje zakonske okvire djelovanja, te eventualno pokušati dati prijedloge za neki novi model koji bi s arhivističke točke gledišta bio svrsishodniji nego sadašnji.

Govorimo li o spomenutim zakonskim okvirima, postavljaju se dvije vrste pitanja:

1.
Pitanje zadovoljavajućega opsega sadašnjega okvira - je li on optimalan, preskučen ili možda preširok? Omogućava li, ali također i obvezuje li taj okvir na onaj način i opseg djelovanja koji bi proizveo najbolje rezultate.

2.
Druga vrst pitanja, koja naizgled ima više veze s glavnom proklamiranom temom ovogodišnjega savjetovanja u Karlovcu – hoće li postojeći okvir biti odgovarajući u pretpristupnim procesima, tj., misleći unaprijed, hoće li taj okvir jednog dana biti odgovarajuć unutar članstva u Europskoj Uniji.

Smatram da odgovor na prvo pitanje zapravo sadržava i odgovor na drugo, odnosno, ukoliko na prvo odgovorimo zadovoljavajuće, te sukladno tome odgovoru poduzmemo određene akcije za promjenama, bit ćemo spremni i jednostavno prilagodljivi eventualnim uvjetima EU-a u dotičnome segmentu. Naime, glede zakonske regulative unutar arhivske djelatnosti, Europska Unija u dosadašnjoj praksi nije nametala određena konkretna rješenja, ali je tražila poštivanje određenih proklamiranih principa i smjernica djelovanja1.


Zahtjevi Europske unije
Prije no što konkretnije raščlanimo prvo postavljeno pitanje, iz metodičkih i logičkih razloga posvetimo pažnju najprije drugomu naznačenom problemu. U tom smislu valja podrobnije razmisliti koja bi uopće mogla biti polja koja bi, upravo i posebno, vanjsku arhivsku službu doticala s možebitnim zahtjevima i prioritetima EU-a. Obzirom na osnovne zadatke ove službe, dva su bitna faktora doticanja s dosad naglašavanim zahtjevima Europske Unije.

1.
EU konstantno nastoji (ne ulazeći ovom prilikom u skrupuloznost takovih nastojanja), postići da sustavi zemalja pristupnica zadovoljavaju neke osnovne demokratske uzuse, koji se prvenstveno odnose na mnogo puta proklamiranu transparentnostdjelovanja javne uprave. Jasno je da je transparentnost i vjerodostojnost nemoguće postići bez cjelovitoga i svrsishodnoga dokumentiranja postupaka, a o toj potencijalnoj dokumentaciji dijelom vodi brigu i arhivska vanjska služba. Drugi aspekt kojim se dotičemo ovog istoga zahtjeva, odnosi se i na naše vlastito netransparentno postupanje. Ono je takvo iz jednostavnoga razloga što je odredbe Zakona o arhivskome gradivu i arhivima prilično teško jednoznačno tumačiti, a posljedično tomu i provoditi. Djelatnici vanjske službe stoga su dnevno u situaciji balansiranja između svoga nadzornoga i savjetodavnoga djelokruga. Ovo se događa stoga što napose savjetodavni moment djelatnosti nigdje nije izrijekom objašnjen ni postupovno propisan, odnosno, on je samo zastupan bez podrobnijeg određivanja sadržaja, obima, stupnja i načina provedbe. Jasno je da se u takvim okolnostima razvija i raznorodna praksa, uvjetovana mnogim okolnostima u kojima pojedini državni arhivi posluju.

2.
Drugi čimbenik proklamiranih zahtjeva EU u kojem bi se aktivnosti i nastojanja vanjske službe lako pronašli, jest briga o pravu na pristup informacijama. Ovaj je segment prividno zadovoljen formalnim izglasavanjem dotičnoga Zakona, ali njegova je primjena usko i neraskidivo vezana uz stanje dokumentacije pri tijelima javne vlasti, o čemu bi vanjska služba imala što reći, t.j. u čemu bi trebala itekako uzimati udjela. Analizirajući na kućnim mrežnim stranicama pojedinih državnih tijela priličan broj objavljenih kataloga informacija, jasno je kako je tumačenje zakonskih odredbi svakojako, a djelatnici vanjskih službi već prilikom iščitavanja oblika i sadržaja kataloga mogu predmnijevati kvalitetu i razinu postojećih osnovnih i pomoćnih evidencija o gradivu, a gotovo i stanje samoga gradiva.

Dodatni aspekt koji koči primjenu ovih zahtjeva, a koji se nameće kao logički slijed u nizanju uzroka lošega stanja dokumentacije, jesu nedostajući primjereni propisi iz uredskoga poslovanja.

Ovo su samo neke natuknice koje ukazuju na područja u kojima bi arhivska služba, a posebno njene jedinice za gradivo izvan arhiva, mogle učiniti i sudjelovati daleko više no što je trenutni slučaj, a što bi u konačnici dovelo do svima zadovoljavajućih
rezultata.

Postojeći zakonski okvir

a) Dvojnost zakonski definiranih zadaća
Okvir rada tkz. vanjske službe potrebno je iščitavati iz raznih članaka Zakona o arhivskome gradivu i arhivima, te raznih članaka brojnih podzakonskih akata koji ga prate. Ne postoji, dakle, neki set odredbi koji bi apostrofirao određeno područje rada kao područje vanjske službe, a kamoli da to čini taksativno pobrojanim zadacima i definiranim postupcima. Srž odredbi koju vanjska služba doživljava "svojim" područjem, pobrojana je u članku 5. Zakona, koji taksativno nabraja obveze stvaratelja i imatelja arhivskoga gradiva, te se upravo na njima temelje nadzorni obilasci.

No, svima je također poznato i da arhivska služba općenito, pa tako i, a možda naročito, i vanjska služba ima obvezu savjetodavnoga djelovanja.

Već kad saberemo ove odredbe, vidljivo je da se ovlasti djelatnika u odjelima za gradivo izvan arhiva nalaze u priličnom raskoraku. Do koje mjere seže savjet? Vjerojatno je česta pojava da predstavnici nekih ustanova pokušavaju dotične službe kontaktirati svaki dan, ili pak smatraju da ta savjetodavna služba seže do učestalih odlazaka i provjere na licu mjesta svakog, pa i najmanjega pomaka u rukovanju gradivom. No, koliko se valja iscrpljivati u pojedinačnim obilascima? I još važnije, znamo li uvijek procijeniti razmjer korisnosti i utrošenoga truda i vremena.

Principijelno možemo u razmatranje dodati još jedan rakurs. Svaka arhivska ustanova izrađuje neki godišnji program rada, pa tako i u segmentu rada vanjske službe – kako, dakle, u tom kontekstu predvidjeti koliki će se dio resursa trošiti na savjetodavnu funkciju? S druge strane, prilikom instruktažnih obilazaka, u jednome je arhivu podastrijet podatak o 104 nadzorna pregleda u godinu dana, kod jednako toliko stvaratelja. Brojka je više nego dojmljiva i naprosto izaziva veliku sumnju u mogućnost realizacije ikakve savjetodavne aktivnosti, a suho izdavanje zapisnika i rješenja rijetko rezultira zadovoljavajućim rezultatom.
No ono što je bitnije od pukoga zadovoljavanja određenih formalnih uvjeta, odnosno, ono važnije od eventualnoga odstupanja od zadanoga plana, svakako je procjena korisnosti jednog i drugog načina djelovanja.

Prije samoga Okrugloga stola u Karlovcu bilo je zanimljivo pitanje mogućih prognoza o mišljenjima kolega i iskustvima pojedinih arhiva u obavljanju službe: ima li više koristi od rješenjem naloženih mjera (odnosno, u krajnjemu slučaju prekršajne prijave) ili je korist veća od pojačanoga pojedinačnoga savjetodavnog angažmana. Prilikom objašnjenja ovoga pitanja pred nazočnim skupom, precizirano je da se pod sintagmom "savjetodavni angažman" ne misli na također uvriježenu praksu distribuiranja oglednih primjeraka internih pravilnika te primjera posebnih popisa gradiva s rokovima čuvanja, kao što se ne misli ni na prikrivenu arhivistovu izradu okvirnih klasifikacijskih planova ili dr., već na pravi, mukotrpan savjetodavni rad, koji će za posljedicu imati identično razumijevanje problematike kao i mogućih rješenja, ali koje će, u konačnici, do kraja osmisliti i realizirati stvaratelj.


b) Iskustva Hrvatskoga državnog arhiva
Iskustva HDA višeznačna su. Istina je da se do trenutka izdavanja rješenja o mjerama zaštite arhivskoga i registraturnoga gradiva u upravnome postupku prvoga stupnja, nisu postizali suviše veliki pomaci kod stvaratelja. Time se ne tvrdi da je nadzor bio beskoristan – on je osiguravao kakve-takve informacije o stanju gradiva na terenu,  ali stoji tvrdnja da je takav način zahtijevao izrazito intenzivan tempo obilazaka. Naime, stanje je uvijek iznova valjalo osobno saznavati i ažurirati, a potrebni se tempo s postojećim raspoloživim kadrom (pa čak i s kadrom pridodanim iz drugih odjela i odsjeka) nije mogao postići. Rijetko se kod kojega stvaratelja postigao kontinuitet suradnje (ovdje moram spomenuti slučaj iz vlastite ustanove koji ne služi na hvalu, u kojem je "pauza" u kontaktu s jednim centralnim tijelom državne vlasti trajala od 1981. do 1990.!) – osim eventualno glede izdavanja odobrenja za izlučivanje. Najmanje zastupljene i najlošije bile su informacije o samome gradivu – ono, dakle, što nas najviše zanima: vrste dokumentacijskih cjelina, raspon godina, količine, a pogotovo postojeća struktura odlaganja. Trogodišnje iskustvo je međutim pokazalo da je izdavanje rješenja donijelo u startu vrlo pozitivan pomak u dva smisla:

• Pojedini su stvaratelji upravni postupak doživjeli kao razlog ozbiljnoga djelovanja na zadovoljenju propisanih mjera, odnosno, prvostupanjska su rješenja doživjeli kao promjenu pozicije arhiva u ovlastima (iako to realno nije bio slučaj, budući je Zakon na snazi od 1997.).
• Masovna dostava informacija.

Sukladno navedenome, trend redovite dostave informacija od strane stvaratelja o promjenama s gradivom, vlastitom statusu, djelatnicima, zaim dostave podataka o prilivu gradiva i dr., nastavlja se i dalje, no, javilo se pitanje koje sve više ukazuje na potrebu intenziviranja drugoga dijela zadanih nam ovlasti – onog savjetodavnog. Naime, dobivena masa informacija pokazala je da joj često nedostaje struktura podataka, a učestalo se pokazivalo i da nedostaju podatci o pojedinim bitnim dijelovima gradiva nekoga stvaratelja. Osim strukture, dakle, izostala je i cjelovitost. Nametnulo se pitanje kako dobiti rezultat koji nam je potreban, ili barem približno poželjan.


c) Problem opsega djelokruga
Ovdje je zgodno zakoračiti u još jedan aspekt problema, na početku izlaganja samo naznačen. Bez neke lažne skromnosti danas možemo reći da su pojedini arhivisti koji godinama rade u vanjskoj službi, ali i mnogi iz drugih arhivskih odjela (napose onih za suvremeno arhivsko gradivo), kao i neki od arhivista na poslijediplomskome školovanju koje je zainteresirala dotična problematika, ili su naprosto posvećeni struci, oni profesionalci koji među rijetkima posjeduju znanja koja mogu pomoći pri uspostavi primjerenoga sustava dokumentiranja poslovanja u pojedinome upravnome tijelu, ustanovi, odnosno udruzi. Činjenica da ovi djelatnici već poznaju razne sustave, pomaže im da neki konkretan sustav organiziraju tako da prati potrebe pojedinoga stvaratelja, a s druge su strane, osposobljeni su i da u sustav ugrade one mehanizme koji će osmišljeno i sistematično, uz nemjerljivu uštedu vremena i osoblja, rezultirati "proizvodom", odnosno stanjem, koje će u većini odgovarati i zahtjevima organizacije zapisa u arhivima.

Problem je nadalje i u opsegu kojim je naš djelokrug rada definiran na, da se grubo izrazimo, "područje pismohrane". Iako se isti problem spominje već nekoliko godina u mnogo navrata i na puno mjesta, dakle o neprihvatljivosti, neprimjerenosti i konačno, neefikasnosti takvoga modela koji nas u mnogo slučajeva stavlja pred gotov čin, ne čini se da će uskoro doći do pomaka. Model nas, naime, stavlja u situaciju koja je čak lošija od one iz vremena nekih davnih administracija: austro-ugarske, a često, nažalost, daleko lošija i od one iz vremena SFRJ-a i njenih propisa upravnoga i uredskoga poslovanja, jer nešto što se zvalo "prvobitni red" na kojega se naša struka već stoljećima poziva, u mnogo slučajeva zapravo ne postoji. U tom svjetlu nije potrebno posebno opisivati kakvo je stanje moguće zateći u trenutku kad je gradivo već odloženo u pismohranu – onome dakle trenutku kad arhivska nadležnost stupa na snagu.


Moguća rješenja
U svemu navedenom ne treba zanemariti i opterećujući psihološki moment, odnosno principijelni rakurs: kako balansirati između dva suprotna pristupa stvaratelju? Da bismo možda pokušali dati neki prijedlog ili barem ideju za drugačije djelovanje – kako zbog činjenice naglašenog principijelnog disbalansa, tako još više zbog postizanja kvalitetnijih rezultata - navest ću i neke europske primjere na tome polju, promatrano prvenstveno s aspekta upliva arhivske struke u uredsko poslovanje, te s druge strane, s apekta nadzornih odnosno inspekcijskih ovlasti.

Nije nebitno prilikom odabira mogućega modela obratiti pažnju i na kriterij primjerenosti našem postojećem sustavu, t.j. mogućnosti brzoga implementiranja i sa što manje potresa.

Primjeri iz zemalja Europske unije pokazuju nam nekoliko osnovnih modela:

U Francuskoj postoje tkz. arhivske misije pri središnjim tijelim državne uprave, dok arhivska inspekcija postoji pri Ministarstvu kulture te se odnosi samo na arhivske ustanove,no kojih je u Francuskoj vrlo raširena mreža (nacionalni, departmanski, municipalni, a uz to mnoštvo francuskih državnih tijela i ustanova ima vlastite samostalne arhive, osnovane prema vrlo strogim zadanim kriterijima). Ideja poveznice između arhiva i stvaratelja ovdje se javila već vrlo rano – 1936. donijet je dekret koji je predviđao tkz. službenika za vezu. No, cijeli koncept zaživio je tek 1952. kad je Direkcija za arhive imenovala svog prvog predstavnika u jedno ministarstvo – ono unutarnjih poslova, a potom i u Ministarstvo pravosuđa. Do 80-ih godina sva su ministarstva dobila misije, a 1982. formirana je Služba za misije koja je koordinirala njihovim radom te njihovom suradnjom s Centrom u Fontainebleau  (osnovanom 1969. za pohranu suvremenoga gradiva). Konačno, Služba 1995. ulazi u sastav Centra za recentno gradivo u Fontainbleau.

Sustav funkcionira na način da Ministarstvo kulture za misiju imenuje 1 arhivista (koji je formalno i dalje zaposlenik Ministarstva), a koji potom kod stvaratelja procjenjuje koliko mu je potrebno stručnih djelatnika, za što se treba pobrinuti sama ustanova. Primjerice, Ministarstvo pravosuđa ima takovih 17 (+ spomenuti imenovan od ministarstva kulture) zaposlenih za rukovanje gradivom, od toga 6 arhivista. Također je potrebno naglasiti da misija brine o cjelokupnom rukovanju dokumentacijom – počevši već od izrade primjerenoga klasifi kacijskoga sustava.

U Njemačkoj, a što je i logično za očekivati obzirom na dugu tradiciju upliva arhiva i arhivista na upravna tijela, Nacionalni arhiv i mreža ostalih saveznih i državnih arhiva ima znatan utjecaj upravo na kreiranje i upravljanje spisima tijekom cijela njihova životnoga ciklusa, a vrlo je simptomatično i da je arhivska služba intenzivno i obavezno zastupljena u nizu komisija, vijeća, savijeta ili radnih grupa, bilo dakle kojih tijela, koja se bave razvojem, implementacijom ili izradom smjernica za administrativne sustave temeljene na informatičkoj tehnologiji.

U Italiji, zemlji s također vrlo gustom mrežom državnih arhiva (105), te Centralnim državnim arhivom, a sve pod upravom Generalnog direktorija za arhive, djelokrug arhivista protegnut je, spram onih stvaratelja čije će gradivo završiti u arhivu, na cjeloživotni ciklus dokumenata. Ispekciju pak provodi 20 Superintendanci.

Slovensko zakonodavstvo također odijeljeno tretira savjetodavnu od inspekcijske funkcije – inspekciju provodi tijelo pri ministarstvu kulture – Inšpektorat za kulturo in medije, uglavnom na dojavu nadležnih državnih arhiva.

U Velikoj Britaniji o gradivu stvaratelja uglavnom brine Nacionalni arhiv (spojen s nekadašnjim Uredom za javne spise - Public Records Office), kroz Savjetodavnu službu za spisovodstvo (Records management advisory service). Osnovni zakon koji utemeljuje osnovna postupanja s javnim gradivom donijet je još 1958 (The public records act), i on, primjerice, definira da odobrenje za svako konačno postupanje s gradivom (izlučivanje ili predaja arhivu) daje Gornji dom Parlamenta, uz prethodno mišljenje Nacionalnoga arhiva.

U Islandu unutar državnoga arhiva postoji Odjel za upravljanje spisima (Records management), koji svim javnim tijelima i institucijama savjetuje način upravljanja dokumentacijom, nadzire njihovo uredsko poslovanje, te preuzima arhivsko gradivo. Informatičko gradivo preuzima pak Odjel za informatizaciju Naciomalnoga arhiva. Arhiv upravno potpada pod Ministarstvo prosvjete i kulture, a recentni arhivski
zakon (iz 1985) osigurava Nacionalnome arhivu, između ostaloga, sljedeće ovlasti:

"... inspekcijski nadzirati arhive, tijela i institucije koji su obvezni svoje gradivo predavati Nacionalnome arhivu, savjetovati ih, davati smjernice i upute za upravljanje zapisima, informatičkim oblicima evidencija, te određivati gradivo za izlučivanje. ..."

Norveški arhivi također predstavljaju tijelo koje nije nadležno samo za obradu i rukovanje pohranjenih zapisa, nego i za tekuće zapise – zakon im definira status kao "u jednakoj mjeri upravno tijelo i znanstvena ustanova".

Irski arhivisti u Nacionalnom arhivu također imaju obvezu definiranu na sljedeći način: osigurati savjete i smjernice tijelima javnih ovlasti, napose na području upravljanja dokumentacijom, te pripremom gradiva za predaju Nacionalnome arhivu

U Mađarskoj arhivi imaju otprilike nadležnosti kao i državni arhivi u Hrvatskoj – provode nadzor, ali također ne sasvim u rangu inspekcije. Međutim, ono što ih stavlja u bolju poziciju jest da su nadzorom dužni zahvaćati i u segment uredskoga poslovanja.


Zaključak
Sukladno navedenim primjerima razvidno je da je većina arhivskih službi u zemljama zapadne Europe – u nekima već vrlo dugo razdoblje – nadležna i za nadzor nad rukovanjem s dokumentacijom od trenutka njena nastanka. Što se pak nadzornoga djelokruga tiče, u većini slučajeva on predstavlja stručni nadzor koji rezultira uglavnom savjetodavnim i usmjeravajućim momentima, a inspekcijsku ćemo nadležnost najčešće pronaći pri nekom drugom državnom tijelu.

Je li to možebitni put i za arhivsku službu u Hrvatskoj? Iako se to na prvi pogled čini dobrim rješenjem, a prilično je sigurno da će u bližoj ili daljoj budućnosti problem i biti slično riješen, pitanje je koliko bi to u sadašnjemu trenutku bilo odgovarajuće. Promatrano s pozicije čisto operativnih mogućnosti, zbog poznatih problema u hrvatskoj javnoj upravi – a nedavno smo upravo zbog istih prozvani i od Europske zajednice – teško je u tome pogledu očekivati dobru suradnju i koordinaciju između mreže državnih arhiva i neke buduće nadležne inspekcijske službe. Za sada, rješenje koje se u nekoj mjeri čini najbližom mogućnošću, a možda i najjednostavnijom za organiziranje i implementaciju, moglo bi biti protezanje nadležnosti inspektora za kulturna dobra i na arhivsko gradivo u nastajanju. To bi rješenje zahtijevalo neke izmjene u odnosnim propisima (prije svega izmjene u sadržaju djelokruga i kompetencija ovih inspektora), ali ipak ne one koje bi drastično zadirale u postojeću administrativnu državnu strukturu i postupak.

Postavlja se pitanje: bi li to automatski značilo i veći angažman arhivske službe u čisto savjetodavnome segmentu? Odnosno, jesu li stručni djelatnici u odnosnim službama doista kompetentni za neku aktivniju savjetodavnu ulogu? Ovo je pitanje za arhiviste koji se bave gradivom izvan arhiva napose bitno i specifično, jer tek je Pravilnik o polaganju stručnih ispita u arhivskoj struci iz 2004. godine, definirao i dio korpusa potrebnih znanja vezanih za spisovodstvo, no specijalnost za obavljanje ovog itekako specifičnoga posla nije ustanovljena.

I, napokon, opet se vraćamo i na pitanje zakonski propisanoga djelokruga stručnoga rada arhivista u odnosu na stvaratelje/imatelje gradiva.

Glede savjetodavne i edukativne uloge, odnosno, svih onih aktivnosti koje potpadaju pod pojam suradnje sa stvarateljima, možemo spomenuti i tečajeve koji se (ako!) organiziraju samo kao početnički, t.j. sukladno propisanome ispitnome programu u Pravilniku o stručnom usavršavanju i provjeri stručne osposobljenosti djelatnika u pismohranama. Nedostaju napredniji, odnosno specifični programi koji bi tretirali određen segment problematike, ili pak određen segment stvaratelja, odnosno, neku određenu razinu i profil djelatnika zaposlenih kod stvaratelja. U Hrvatskome državnom arhivu čak je dio mogućih programa i osmišljen, no riječ je o vrlo zahtjevnoj aktivnosti koja traži puni angažman i posvećenje, za koje opet nedostaje djelatnika. Upiti i potražnja za sličnim uslugama trenutno su takvi da bi realizacija zahtjevala cijeli jedan mali pogon – moguće kakav manji odsjek za edukaciju ili sl.

Za zaključiti je da u tako viđenoj mogućoj situaciji nedostaje nekoliko faktora: novi jedinstveni propisi iz uredskoga poslovanja, zakonsko proširenje nadležnosti arhivske službe, te dostatna kompetentnost stručnih djelatnika.

Velik dio ovih zaključaka upravo je na vrlo sličan način iznesen i na II kongresu hrvatskih arhivista 2005. u Dubrovniku – pa ih navodimo za podsjetnik (izvadak odnosnih stavki):

• usklađivanje propisa na području uredskoga poslovanja i arhivske djelatnosti
• povećanje sposobnosti arhiva da na tom području stvarateljima pružaju kvalitetne usluge i podršku
• podrobni opis temeljnih stručnih kompetencija arhivista i spisovoditelja kao polazišta za oblikovanje programa obrazovanja i kontinuiranog stručnog usavršavanja