41. savjetovanje HAD-a
Karlovac, 2006.

Deana Kovačec,
Hrvatski državni arhiv

PRISTUP INFORMACIJAMA I DOKUMENTIMA U POSJEDU TIJELA JAVNE VLASTI

Sjedinjene Američke Države proslavile su ove godine 40. obljetnicu donošenja Zakona o slobodnom pristupu informacijama (Freedom of Information Act), prema kojem vladini uredi moraju na zahtjev dati dokumente javnosti na uvid, osim u slučajevima kada je time ugrožena nacionalna sigurnost, pravo pojedinca na privatnost ili unutrašnje poslovanje vladinih ureda. Iako je ovaj zakon, skraćeno nazvan FOIA, postao osnova za donošenje takvih zakona u ostalim razvijenim zemljama, ipak je trebalo proći 27 godina prije negoli je Europska komisija donijela 1993. godine Odluku o pravu na pristup informacijama, a tek 1997. godine je Amsterdamskim sporazumom dala javnosti pravo na pristup dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća Europe i Europskih komisija.
U ovih 40 godina od davne 1966. pravo pojedinca na pristup informacijama i dokumentima u posjedu tijela javne vlasti prešlo je dugi i teški put. Ove godine, kada se 28. rujna po treći put slavio Međunarodni dan "Hoću znati" ili kako smo ga mi preveli "Građani imaju pravo znati", pravo pojedinca na informaciju u zemljama svijeta izgledalo je ovako:

U Hrvatskoj je Zakon o pravu na pristup informacijama donijet u listopadu 2003.godine, a s njim su u tijesnoj vezi još dva zakona: Zakon o zaštiti osobnih podataka iz lipnja 2003. i Zakon o zaštiti tajnosti podataka iz prosinca 1996. godine. Ova su tri zakona međusobno povezana i nadopunjuju se te ih ne možemo odvojeno promatrati.

U svom uvodnom dijelu, u čl. 1.  Zakon o pravu na pristup informacijama utvrđuje sadržaj:
"Ovim se Zakonom uređuje pravo na pristup informacijama koje posjeduju, raspolažu ili nadziru tijela javne vlasti, propisuju načela prava na pristup informacijama, izuzeci odprava na pristup informacijama i postupak za ostvarivanje i zaštitu prava na pristup informacijama." Već u prvom članku riječima: " izuzeci od prava na pristup informacijama" upućuje se na bitnost i nezaobilaznost ostala dva zakona.

Čl. 2 određuje cilj ovog zakona, a "izuzeci od prava na pristup informacijama" iz čl. 1 upućuju na bitnost i nezaobilaznost ostala dva zakona.

Cilj ovoga Zakona je omogućiti i osigurati ostvarivanje prava na pristup informacijama fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti, sukladno ovom i drugim zakonima.
Načela prava na pristup informacijama pretpostavljaju javnost, slobodu pristupa i jednakost u pristupu, potpunost i točnost informacija, kao i pravo raspolaganja informacijom. Izuzeci od ovih načela regulirani su u čl. 8, točki (1):

Tijela javne vlasti uskratit će pravo na pristup informaciji ako je informacija zakonom ili na osnovi kriterija utvrđenih zakonom proglašena državnom, vojnom, službenom, profesionalnom ili poslovnom tajnom ili ako je zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka.

Zakon o zaštiti tajnosti podataka upravo u svom čl. 3 definira tajne prema vrsti i stupnju tajnosti. Prema vrsti, tajne dijelimo na državne, vojne, službene, poslovne ili profesionalne, a prema stupnju tajnosti podaci mogu biti državna tajna, vrlo tajni, tajni i povjerljivi.

Prilikom ostvarivanja prava na pristup informaciji primjenjuje se Zakon o općem upravnom postupku. Zahtjeve "ovlaštenik" (tako Zakon naziva "svaku domaću ili stranu fizičku ili pravnu osobu koja zahtijeva pristup informaciji") može zatražiti pismeno ili usmeno. Tijelo javne vlasti dužno je voditi poseban službeni upisnik u koji unosi sve zahtjeve, bez obzira na koji su način podneseni. Nadalje, u upisniku se moraju voditi i svi postupci i odluke o ostvarivanju prava na pristup informacijama. Upisnik je uređen Pravilnikom o ustroju, sadržaju i načinu vođenja službenog upisnika o ostvarivanju prava na pristup informaciji, donesenom u rujnu 2004. godine.

Upisivanje u Upisnik obavlja se po redoslijedu primitka usmenih i pisanih zahtjeva i to tintom i čitljivo (čl. 4.), a čl. 5. određuje da se u Upisnik upisuju sljedeći podaci:

• redni broj zahtjeva
• klasifikacijska oznaka i urudžbeni broj zahtjeva
• datum primitka zahtjeva
• način podnošenja zahtjeva
• ime i prezime, tvrtka odnosno naziv podnositelja zahtjeva
• adresa odnosno sjedište podnositelja zahtjeva
• podaci koji su važni za prepoznavanje informacije
• odluka o zahtjevu (prihvaćen, odbijen, odbačen, ustupljen)
• odluka prvostupanjskog tijela po žalbi s brojčanom oznakom
• odluka drugostupanjskog tijela po žalbi.

Zahtjevi se moraju riješiti u roku od 15 dana. Zanimljivo je da zakonodavac predviđa mogućnost naplate stvarnih materijalnih troškova koji su nastali prilikom rješavanja zahtjeva.
Zahtjeve zaprima, vodi Upisnik i dalje osigurava pristup informacijama posebna službena osoba koju zakonodavac u čl. 22 Zakona o pravu na pristup informacijama naziva službenikom za informiranje. U točkama 4. i 5. donosi se ustroj Kataloga informacija i način njegovog vođenja.

(4) Tijelo javne vlasti posebnom odlukom ustrojit će katalog informacija koje posjeduje, raspolaže ili nadzire, a koji sadrži sistematizirani pregled informacija s opisom sadržaja, namjenom, načinom osiguravanja i vremenom ostvarivanja prava na pristup.

(5) Službenik za informiranje poduzima sve radnje i mjere potrebne radi urednog vođenja kataloga, a za što je neposredno odgovoran čelniku tijela javne vlasti.


Slijedom čl. 22, točke 4 Zakona o pravu na pristup informacijama, sva tijela javne vlasti morala su u najkraćem mogućem roku izraditi kataloge informacija. Na temelju čl. 3, točke 2 istog Zakona, Vlada Republike Hrvatske će svake godine do 31. siječnja u Narodnim novinama objavljivati popis tijela javne vlasti.

Katalog informacija Sabora Republike Hrvatske, kao najvišeg tijela javne vlasti, objavljen je na Internet stranicama Sabora (www.sabor.hr).
Katalog informacija pučkog pravobranitelja također je objavljen na Internet stranicama (www.ombudsman.hr). Pučki pravobranitelj štiti ustavna i zakonska prava građana pred tijelima državne uprave i tijelima s javnim ovlastima, u svom radu je neovisan i samostalan, pa bi stoga trebao biti jedna vrsta kontrole provođenja zakona.

Ni jedan ni drugi Katalog u biti ne zadovoljavaju kriterije iz čl. 22, točke 4. Zakona,jer su površni, ne daju detaljan pregled informacija sa sadržajem, a nije vidljiva ni namjena dokumenata, ni način njihovog osiguravanja. Ovi katalozi su samo šematizirani pregled djelokruga dotičnog tijela. Katalog informacija dobar je samo onda ako zadovoljava kriterije sva tri zakona koje smo spomenuli: Zakona o pravu na pristup informacijama (ZPPI), Zakona o zaštiti osobnih podataka (ZZOP) i Zakona o zaštiti tajnosti podataka. Za provedbu ovog potonjeg potrebno je da svako tijelo javne vlasti izradi u skladu sa svojim djelokrugom Pravilnik o zaštiti tajnosti podataka kojeg zatim ugrađuje u katalog informacija. Ovdje treba spomenuti i da je zakonodavac zakršenje prava "ovlaštenika" predvidio visoke novčane kazne. No, bez dobrog kataloga informacija i Pravilnika o tajnosti podataka, tijelo javne vlasti teško će moći udovoljiti svim zahtjevima "ovlaštenika", a u skladu sa Zakonom.

Nevladine udruge za praćenje razvoja civilnog društva u Hrvatskoj (Gong, Transparency International, Helsinki Watch) smatraju Zakon o pravu na pristup informacijama za conditio sine qua non demokratskog razvoja. Stoga su u posljednje dvije godine provele neovisno jedna od druge istraživanja o primjeni Zakona. Sve udruge, kako hrvatske tako i međunarodne slažu se u mišljenju da je provedba Zakona užasno spora. Međutim, postoji još čitav niz drugih problema: istraživanja su pokazala da pri većini tijela javne vlasti ne postoje službenici za informacije, čije je postavljanje propisano Zakonom kao njihova obveza; zatim tijela javne vlasti ne poštuju zakonom propisane rokove za pružanje informacija, pojedina tijela javne vlasti se čak ne smatraju takvima, iako se nalaze na Popisu za 2005. i 2006. godinu (Hrvatska odvjetnička komora, Hrvatska javnobilježnička komora); tijela javne vlasti ne poštuju zakonsku obvezu prosljeđivanja zahtjeva tijelu za koje znaju da posjeduje traženu informaciju, nego dostavljaju građanima negativna rješenja i na kraju, prosječno više od 50% zahtjeva ostaje bez ikakvog odgovora.

Kako se ova problematika odražava na arhive i pismohrane? Svi državni arhivi zajedno s Hrvatskim državnim arhivom nalaze se na popisu tijela javne vlasti. Također i velika većina stvaratelja u nadležnosti državnih arhiva nalazi se na tom popisu. Stoga, osim što i sami moraju udovoljiti odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama, zaživljavanjem Zakona mijenjat će se i odnos prema gradivu. Pravilnik o korištenju arhivskog gradiva iz lipnja 1999. godine u čl. 3. propisuje: "Arhivsko gradivo (koje se čuva u Hrvatskom državnom arhivu, područnim državnim arhivima, te arhivima županija, gradova i općina) daje se na korištenje u službene svrhe, za znanstveno istraživanje, u publicističke svrhe, za potrebe nastave, za izložbe i objavljivanje, radi ostvarenja ili zaštite osobnih prava i u druge opravdane svrhe". Danas ovaj članak više nema smi­sla, kao ni ograničenje dostupnosti na rok od 30 godina. Zakon o pravu na pristup informacijama omogućuje svakoj pravnoj ili fizičkoj osobi bez obrazloženja pristup informaciji, tj. dokumentu i to odmah.

Na kraju možemo zaključiti da se u današnjem informatičkom i globaliziranom društvu informacija nalazi u središtu moći. Brzo pronalaženje informacije i njena dostupnost postaju jednako važni, kao i pravo pojedinca na pristup istoj. Klasične arhivske korisnike zamijenit će "građani koji hoće znati". Stoga će se dugoročno gledano gubiti granice između pismohrana i arhiva, a zajednička "informacijska zajednica" (dakle zajednica koja brine o informacijama - njihovom čuvanju, obradi i dostupnosti) postat će aktivni sudionik u izgradnji novog civilnog društva.

Ovaj cilj može se postići samo izgradnjom nove "informacijske zajednice" koja će znati upravljati informacijama od samog njihovog nastanka do raznovrsnog korištenja. A da bi se "informacijska zajednica" mogla uspješno nositi sa svim zahtjevima suvremenog društva i brzim promjenama u njemu, neophodno je stalno i kontinuirano obrazovanje i osposobljavanje.